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刘煜辉 的博客

中国社科院金融所金融实验研究室主任

 
 
 

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关于我

湖南长沙人,经济学博士研究员。现任中国社科院金融所金融实验研究室主任,中国经济评价中心主任,中国社科院研究生院等多所大学特聘教授,香港金融管理局高级访问学者,在安永会计师事务所、中国农业银行等多家金融机构担任风险管理顾问。经常受邀参加国务院办公厅、央行货币政策委员会专家咨询会、发改委、财政部、商务部、证监会宏观经济形势咨询会。主要研究方向是宏观经济学、国际经济学、金融市场等。

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地方政府为什么要主导房地产?  

2006-05-26 11:08:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  2006年的春天,中国的房地产市场颇有些“山雨欲来风满楼”的味道,全国房价出现报复性上涨,北京3月份期房均价同比上涨19.2%,房价首超上海,深圳平均房价在全国首次冲破万元大关,使得房地产市场再度成为关注热点。距离“国八条”出台,还不足一年。5月17日,国务院常务会议出台六条房地产调控措施,业界人士几乎不假思索地将其归纳为“国六条”。与上一次不同的是,中央政府把“枪口”明确地指向了地方政府。

  在房价逆市上涨等种种怪现象背后,人们逐渐发现一个重要原因是一些地方政府的错误政绩观、利益观在推波助澜。经营城市好大喜功,热衷于大拆大建,导致部分居民对住房的被动性需求;一些地方政府被开发商牵着鼻子走,“开发商领导、市长决策、规划局执行”,造成了房地产开发的结构性缺陷及开发商大量囤积土地现象;土地审批从无偿划拨到高价招投标猛拐弯,使商品房建设成本突然加大;一些城市为“托市”出台“购房入户”等政策;银行对房地产开发发放贷款持续增加……如此等等,加上开发商普遍炒作房价、房地产投资者队伍不断扩大、外资不断流入内地房地产市场等市场因素,房价逆市上扬成为必然。

 _sina_#8220_word__凑障执缁岱⒄沟木楹吐肪叮ひ祷统鞘谢蝗衔窍执迷龀さ牧酱笠妫还者却有着很强的逻辑演进规律,即工业化发展到一定阶段,产业就形成了集聚功能,这时城市化自发地而跟进,这是一个必然的趋势,其核心是农村人口进城,转变成城市人口,透过生产力的提高和效益的提升来促进整个经济的增长;随后才是服务业和房地产业的兴起。但是中国的城市却已经明显地看不到这些特征。没有人口的集聚,没有服务业的兴起,没有第三产业的壮大,中国的城市发展完全演变成依托于房地产市场的发展。政府开始全面介入城市化的开发与房地产投资。地方政府为什么积极地介入城市化的进程?地方政府为什么热衷于主导城市房地产开发?其行为逻辑的背后肯定有着符合他们目标的内在动因和深刻的体制根源,如果不在这方面找原因,尽管我们可能短期内靠行政手段抑制地方政府的行为,但并不能使问题得到根本解决。

  现行体制下地方政府财权事权不对等,造成地方财政困难

  在中国这么一个单一制的国家里,中央从自身的利益出发,必然强调集权,而高度的中央集权,虽然对于国家集中财力有效地实施宏观调控有积极作用,但在事实上,却远非如此简单。在中国,每个省政府都管理着一个近乎中等规模国家的广阔领域,地方政府当然同样需要庞大的财政支持。特别是在分权化改革之后,地方已不再只是中央在地方的延伸和代理机构,它已经成为了一个有其独立利益的实体。它担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保障地方的社会福利和社会经济发展等职能,同时,它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。可是,在分税制改革之后,一方面中央把财权高度集中,在税收分享上削弱地方政府能取得的比重;另一方面,中央又把更多的事权层层下放给地方政府,甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策,“中央请客地方买单”的现象大量存在。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。

  可见,在分税制改革中,中央政府一方面把财权上收,一方面又把公共品供给的大部分责任推给地方,造成地方的财政支出比重过大,财政自给率大幅下降(以经济发达、税源最为充沛的浙江省为例,在93年,浙江的财政自给率是133.27%,94年以后这一比率大幅下降到60%左右,而其他中西部地区的财政困难可想而知)。那么,当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候,地方政府就只有两个选择:一是寻求中央的转移支付,即前些年我们所看到的“跑部钱进”盛行一时;另一个则是谋求向预算外发展。

  地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。近年来,随着中央对政府收费的管理越来越规范,行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低,相比之下,土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。很多地方政府的土地出让金收入占预算外收入的60%以上。因为现在地方政府手里拥有的资源和城市里多数国有企业一样,除了地什么都不值钱了。真正被政府垄断的资源只有土地,这就是为什么地方政府都打土地的主意的主要原因。

  地根制度保证获取级差地租

  但是仅有土地还不行,还得考虑怎么才能变成钱而且很稳定地获得极高的利润,可以说我们现行的地根制度从客观上给地方政府操作城市化提供了一种制度上的保障,这就是所谓的地方政府对土地一级市场垄断。当农民的农用土地变成城市建设用地的时候,土地性质由原来的集体所有变成国有,也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权,地方政府则变成了非农建设用地的所有者。而现行法律规定的对失地农民和集体的补偿,是根据土地产值确定的,其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时,只承认农民把土地作为农用地时的产值,而土地作为非农用地以后巨大的级差地租事实上与农民无关,农民在失地过程中根本没有任何谈判和讨价还价的余地。所以在一定意义上,城市化和工业化的过程,就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程,这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值,地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。农民则被完全排出了利益的分享。显而易见,地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具,实际上是现行的地根制度所使然。

  经营土地的操作困难导致炒高房地产成为现实选择

  接下来,对于地方政府而言,剩下的事情就是如何把征到的土地尽可能高的卖一个好价钱。事实上,即便是有了以上地根制度的保障,却也远不是像人们想象的那样,地方政府就能够获得一本万利,整个经营土地的过程依然充满着艰辛和风险。据国研发课题组调查,现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的:30%~40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地;30%~40%左右作工业用地;另外大约还有30%,就是商业和住宅用地,其中有一半要建经济适用房,也就是说只有15%才是真正的商业用地和房地产。

  基础设施用地是为了公共目的,是需要政府大量投入的,而工业性用地涉及到地方的招商引资,产值和税收同样是地方政府政绩函数的选项,而廉价的土地使用权是政府谈判的主要筹码,一般来讲,这些企业的用地,如果跟土地开发的成本打平就算非常不错了,多数情况是倒贴。经济适用房也如此,也就是说,地方政府能够供应的土地里面,85%是没有多少利益的,只有15%的地是可以挣钱的。换个说法,地方政府要想从土地上获取利益,就必须拿占总数15%的商业用地,赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润。所以,在这样一种机制下,地方政府自然要拼命地炒高房地产,因为当地房地产市场的发展直接决定了地价的高低。只有房地产价格高,土地市场的价格才可能会升起来。

  治标不如治本,与其学筑坝堵水的鲧,不如效仿挖渠疏导的禹。解决中国房地产问题的根本之策依然是加快中央和地方政、经体制的改革。一般而言,绝大部分的公共品都具有盈利能力差、建设周期长、风险大之特征,多数地方政府不堪重负。在发达国家,发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。但遗憾的是,这种在国外比较成熟的地方政府的融资方式,在中国现行法律中却得不到支撑。中国1995年颁布的《担保法》规定:除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着,目前地方政府的多数债务担保都是无效的。所以在国内金融市场不完善,以及在合法的融资渠道不畅的情况下,地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制,或者推行花样翻新的金融“创新”,试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。对于地方政府来说,实施金融控制是缓解其收支矛盾的一种次优选择。随着国有银行体系的改制,这种直接的干预逐步被地方政府经营土地、然后以土地为抵押品来获取银行信贷的方式所替代。

  由此可见,要想使地方政府真正配合中央的行动,而让房地产价格回到理性的状态,中国如果不从源头上解决地方政府融资机制问题,单纯地以市场手段来抑制需求或以行政指令来弹压地方政府,都恐难以达成调控的效果。即便是改革现行的地根政策,建立所谓土地储备制度和房屋储备制度也很难真正发挥调控房地产市场的价格的作用。从土地储备制度来看,现在地方政府只可能从形式上满足了中央的要求,由于地方政府本身是土地的主要卖家,从经济的角度来讲,他们当然希望土地价格越高越好,当然没有平抑土地价格的动力。在土地出让方面他们更多考虑的是财政收入的压力和城市规划发展的需要,还远远做不到根据土地市场的供求关系来决定每年或者每个季度的土地投放量。他们根本不会用自己手里的这张王牌来平抑土地价格。另一个方面,中央一直在喊建立廉租房制度保证低收入人群的住房需求,但地方政府在这方面根本没有积极性,核心依然是财政的压力。二十年的房改够彻底的了,很多地方政府手里已经没有住房,统统都卖掉了。聪明人想出个“经济适用房”的概念,在政府不投入的情况下自然演变成了一部分人敛财的工具而彻底失败。

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