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刘煜辉 的博客

中国社科院金融所金融实验研究室主任

 
 
 

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关于我

湖南长沙人,经济学博士研究员。现任中国社科院金融所金融实验研究室主任,中国经济评价中心主任,中国社科院研究生院等多所大学特聘教授,香港金融管理局高级访问学者,在安永会计师事务所、中国农业银行等多家金融机构担任风险管理顾问。经常受邀参加国务院办公厅、央行货币政策委员会专家咨询会、发改委、财政部、商务部、证监会宏观经济形势咨询会。主要研究方向是宏观经济学、国际经济学、金融市场等。

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厘清金融大案要案的制度根源  

2006-07-19 14:59:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  随着交行2亿元的重大挪用银行资金案的曝光,金融大案要案问题再一次刺激着世人已经略有些麻木的神经。从今年年初的中行双鸭山支行案,到中行沈丘县支行的1.46亿元承兑汇票案件,与此同时,深发展、浦发、交行等也纷纷在上半年曝出了上亿元的大案要案,到目前为止,上半年国内商业银行大案的涉案总额已经高达数十亿元。

  事实上,银行大案要案的集中爆发并非一个偶然的现象,只不过以前没有暴露出来而已。随着银行改革带来的透明性的增加,披露出来的案件自然会越来越多。从一个更宽泛的视角看,我们发现,中国银行的违规似乎已成了一种经济常态!

  根据银监会发布的年度工作统计数据表明,2003~2005年间银监会系统通过现场检查,查出金融机构违规金额分别是4072亿、5840亿、7671亿元人民币,而一般现场检查属于抽样调查,覆盖率仅占违规检查的1/3强,故此,有学者粗略估算,中国银行机构年度违规金额高达2.6万亿元。如果再宽口径地加上“民间借贷”、“地下金融”等,保守估算,银行类违规金额应突破4万亿人民币!银行违规几乎无所不在,无时不在?

  人们总习惯于将银行大案的频发归结为操作风险问题,诸如国内商业银行存在的内控机制不完善、内部管理不到位、“一把手”权限过大、监督制约机制不完善、上级行监控不力、对违规行为处罚不严等等。的确,从国际经验来看,一个强大的银行监管体系能够最大程度地预防金融腐败的发生。自中国银监会成立至今,已向各大银行发出了近百份风险提示文件,其监管态度也不可谓不积极。中国的金融管制是全球公认的几个最强的经济体之一。制度严苛不等于有效。我们似乎陷入了一个怪圈:每当一起事件发生后,相关部门都会发布一系列的监管规章,但这个“紧箍咒”却是越念越松,不起效果。显然,当一国银行业违规已经成为一种常态时,就不再是一个以偶发性为特征的操作风险问题了,这就不得不要求我们对其体制性根源冷静思考。

  坦率地说,金融要案大案频发、金融腐败的背后,依然是政府对金融资源的行政化控制所导致的银行法人治理扭曲的体制性问题。

  国有银行体系面对的是“公有金融产权结构”,从法律角度来讲,国有银行的财产权是明晰的,无论是物权还是债权,都可以明确其法律归属,即国家。但有效产权上讲却是不明晰。名义上使用权、收益权和让度权都属于国家,在理论上这些产权由国家占有,国家再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利,但国家作为一个抽象的主体必须通过其代理主体的政府来实现其产权要求。因此产权的归属实际上是政府。而政府对国有银行行使产权对应的相关权利时,又必须通过国有银行的各级分支机构作为代理机构来实现。

  如此,注定了中国银行制度对这块公有金融产权的结构安排不外乎表现在“两个层次的行政分解”。即纵向分解和横向分解。所谓纵向分解实际上是国家在各银行的派出性分设,银行按照部、局、处、科,股等与政府官员相对应的级别来设立总行、分行、中心支行、支行、办事处、储蓄所。如此,银行经理人的身份在很大程度上也就等同于政府官员。既然是官员的话,其目标函数和作为就与银行家有着天壤之别。如同中国的行政体制一样,中国的银行不可避免形成一套“行长经济”模式,也渐渐演化出了“领导所说就是规则”的潜规则:各级行长一人独大,人权、财权握于一手,甚至有些银行贷款都由行长钦定,行长说行谁人敢说不行?审贷会、财委会、研究人事会等只不过是掩人耳目的幌子,是应付上级检查的程序。于是,在“上行下效”之中,一些职员有了“领会”:只要不触犯行长的利益,执行规章制度是“事在人为”的。可以说,近来时有案发的银行信贷员、银行会计等工作人员挪用、贪污巨款事件,在某种程度上,与所在银行的行长睁一只眼、闭一只眼,甚至漠视、纵容、合谋是密不可分的。

  所谓横向分解就是分行、中心支行、支行按照省、市(地区)、县的行政区划设立,经纵向分解的金融产权被纳入地区行政分权构架。国家是金融产权的所有者,代表国家的政府在一个金字塔式的行政系统下管理银行,监控、组织银行的制度创新,而下级都可以利用上级授权去谋取自身利益而使制度发生变形。国有银行产权的制度安排使得其摆脱不了对政府的行政隶属和对上级领导关系的“纵向依赖”,银行自身并不是明确的产权主体,也就不具备独立的决策权,所有权也就成为一个模糊的概念,“剩余索取权”也就因此失去监督意义,企业的产权结构失去了有效的制衡机制。故此可见,作为市场经济的中枢地位的银行体系,一旦被赋予行政色彩,成为政府控制的机构,建立良好的公司治理和内控机制就只能是纸上谈兵。在这种情况下,银行所掌控的巨大资源就只可能会异化为金融腐败的土壤,种种贪污腐败以至猫鼠一家自然不足为奇。

  不可否认,近年来国有商业银行通过政府注资、股份制改造、外资战略投资人的引入、海外上市,法人治理在若干制度环节和技术环节正在发生着变化。一是中央汇金公司以及其他代表中央政府的部门(财政部、社保理事会)的股权介入,初步形成了国有股权多元化结构,一则“剩余索取权”有了一定的监督的意义,所有者模糊问题开始逐步清晰,二则各政府部门之间也形成一定制衡;二是外资股权的介入,使得剩余索取动力有可能转变为推动经营层激励和管理技术变革的动力;三是股份制改造和上市后,增加了外部约束(至少信息披露本身就是一种客观约束),董事会逐步会成为股东权利的集合点,也就有可能成为名副其实的决策机构。

  但必须清醒地看到,国有银行体系固有“条块结合”的金融产权安排仅靠银行内部所有权结构的调整是远远不够的。我们看到,商业活动与政治活动依然无法严格区分,党委会依然在很大程度上代替董事会、经营管理层决策。从近几年的金融大案要案看,政府放弃对金融机构的行政化控制,真正告别旧体制,彻底废除“官本位”和“行政级别”的影响,将国有商业银行的体制和机制完全转变成为适应市场需求的现代商业银行的经营模式,这才是治理金融腐败的治本之道。

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