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刘煜辉 的博客

中国社科院金融所金融实验研究室主任

 
 
 

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关于我

湖南长沙人,经济学博士研究员。现任中国社科院金融所金融实验研究室主任,中国经济评价中心主任,中国社科院研究生院等多所大学特聘教授,香港金融管理局高级访问学者,在安永会计师事务所、中国农业银行等多家金融机构担任风险管理顾问。经常受邀参加国务院办公厅、央行货币政策委员会专家咨询会、发改委、财政部、商务部、证监会宏观经济形势咨询会。主要研究方向是宏观经济学、国际经济学、金融市场等。

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中国投资率高低之争凸显微观与宏观的背离(二)  

2006-11-13 12:00:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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可以讲,分税制改革后,中国经济发生了一项根本性的结构变化:经济增长的政治推动力从中央政府转为地方政府。地方已不再只是中央在地方的延伸和代理机构,它已经成为了一个有其独立利益的实体,并在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式,这种模式对于投资体制的影响主要表现为以下三个方面。

一是地方政府财权事权不对等诱发中央和地方、上级和下级政府的机会主义博弈。

中央和地方分权化改革之后,大量地方经济建设和公共品供应责任由地方政府承担,但给地方政府的财权与事权严重不对等,表现为财权不断上收,而事权层层下放。同时,经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大。地方财政的入不敷出促使地方政府必须寻找新的财源。

应该讲,任何一个转轨经济体发展的过程就是中央政府打破地方软约束和向地方政府分权的推进过程,中央政府通过权力分解和下放,以图打破长期以来束缚经济发展的僵化计划体制。其实,中央政府的财政分权和权利下放,不仅是市场经济规律的客观要求,而且也是推进经济体制转型成功和深化的重要保证。由此而形成成熟市场经济的所谓“经济联邦”的格局。应该讲,1994年我们的分税体制后则的确带来了财政的某种联邦化趋势,地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益的“车间”,开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立地位和利益、并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的“子公司”演变。加之全国市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用,地方与地方之间的相互竞争也开始浮出水面。但是,与成熟市场的一个根本区别在于,这一“子公司化”的地位和合理的独立利益(上下级政府利益分配关系)始终得不到宪政体制和制度变迁的支持,尤其不能得到来自中央的认可,上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威,分税制下政府间税权和支出水平由中央政府决定,而不决定于同级人大,这就使得上级政府可以根据自己的利益随意改变分配的规则,而上、下级政府的财政却是相互独立的,这样,上级政府很容易发生机会主义行为,把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府抽调。利益的博弈就必然会溢出体制之外,形成所谓“上有政策,下有对策”的格局,行为短期化倾向加剧,促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的甚至是非法的博弈。

 

二是政绩考核导向使得经济建设型政府取代公共服务型政府,故此,保障地区经济和金融运行的一系列基础设施和制度基础的缺失。

一个以经济建设为竞争指标的政府必然将资源更多地用于竞争性领域,而保障整个市场经济体系正常运行的基础设施和制度基础(如法治环境、诚信文化、教育、社会保障、居住、收入分配等一系列公共服务产品)由于得不到的政府财力支持而建设严重滞后。

地方政府在“GDP竞赛”目标推动下的投资拉动型经济增长模式,这种模式根植于地方政府在短期内达到GDP增长的直接目标。地方政府为了能吸引更多的投资,拼命加大对本地基础设施和配套设施的投资以期在引资竞争中能够获胜,这种以基础设施投资拼引资的行为如火如荼,势必会使得资本在中国经济增长中的作用越来越显著,表现为资本产出率不断攀升以及全要素生产率的停滞和下降的趋势,在这个意义上,这种增长是以减少整个社会福利和导致资源配置效率扭曲为代价的。

去翻阅一下各地区五年、十年发展纲要,有多少规划如此:高于其他地区和本地区历史记录的GDP增长率、大型工业项目、高标准的市政建设、以及那些能够打动人心的事项如“×件实事”、“×件大事”、“×件好事”等等。这样的例子不胜枚举。安徽省阜阳市前地委书记王怀忠为了把阜阳建成“国际大都市”,耗资三亿二千万元建一个天大的国际大机场。2003年总共1240人次乘坐飞机,平均14个人乘机,机场勉强运营一年后就被迫关闭,现在杂草丛生、野兽出没,而地方财政因此而欠了许多债务。江西某市修造了一条新世纪大道,136米宽,10公里长,34个车道,各种标准均高于长安街。在中国这样一个城市数量500多个、城市化水平只有四成的发展中国家,全国竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标,30多个城市提出要建中心商务区(CBD)。

三是制度供给的缺失使得地方政府毫无约束主导资源配置。

如果前面两点说明了地方政府为什么要热衷于投资推动,那么制度约束的缺失就使得这种动机能够得以实现。

一个从传统计划经济走向市场经济的转型经济体而言,中央政府的权利下放事实上给地方政府预留了制度创新空间,客观上留下了以“模糊产权”和“预算软约束”为主要内容的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力,大肆攫取现行制度安排中存在产权界定模糊(例如辖区内的土地)和预算“软约束”(金融租金)领域的“公共”资源便成为必要和可能。

在传统体制下,大量的资源要素(如土地)没有表现出赢利性,只能以国家划拨的方式在国有或集体经济组织之间流动,但是,在市场经济条件下,由于靠近城市的特殊的区位优势,随着城市化的推进,这些耕地就产生了被用来进行商业性开发从而盈利的可能;用产权经济学的语言来说,这时就出现了盈利性的资本产权束。而在这些新出现的产权束未能重新得到明确界定的情况下,它就处于“开放状态”,即可能被人们用低成本获得。当然最有能力且具有“合法”身份去占有这部分资源的行为主体就是那些掌控着各种要素划拨权各级地方政府。

地方政府可以通过各种方法控制劳动力、土地等要素的价格,事实上也就掌握了对地区金融资源的配置权,因为土地、税收、市场准入等各种花样翻新的优惠行政政策,是当下银行最值得信赖的抵押物和政治担保。故此,在这个层面上,金融资源自然就因服从于行政权力而配置,达成了资本与权利的结合。

这就不难理解,为什么银行微观治理的改善(国有商业银行的上市、外部战略投资人的入股)不能保证达成资源优化配置的宏观要求。可以看到,刚刚完成上市的国有商业银行在市场竞争压力下,不得不又重新回到与地方政府合作的路子上去。与地方政府签订合作协议,允诺向地方建设项目提供配套贷款和资金支持,而地方政府则提供多方面的优惠政策。实质上,这可以看做是地方政府出面揽下的信贷批发业务,而其中还有相当大的一部分没有财政担保。这种的模式在国内迅速“走红”,其中尤以国有银行改革的排头兵-建行的势头最猛。据公开资料统计,自今年以来建行先后与内蒙古、四川等15个省、区()政府签署了银政合作协议,协议信贷额度合计13486亿元。一些股份制银行也在积极参与其中。 最近被查处的内蒙古新丰电厂违规项目,共有9家银行和2家财务公司对这家集团进行了贷款,贷款余额超过200亿元:国开行56.97亿元、工行40.17亿元、建行31.35亿元、中行22.91亿元、农行18.05亿元、交行11亿元,其他有中信、招商、民生等各家银行,几乎将中国各大银行一网打尽。当时,各家银行争抢内蒙电厂大餐是业内人尽皆知的秘密。

可以说,在政府主导的资源配置的经济体中,即便是银行从治理层面将来自政府的直接干预挡在门外,但迫于经营的压力,最终还是挣脱不出现行的体制框架,要想廓清政府与银行之间纷繁的关系绝不是件容易的事。

中央和地方一系列深层次的行政管理体制的矛盾已经严重地左右着中国的宏观政策战略的实行。以往央行等宏观职能部门就全国借贷利率发出的任何意见,对于地方银行分行如何向地方投资项目配置资金往往影响不大。市场化的倒退和市场机制的缺失,使得利用相对价格变动(比如汇率、利率等)来调节经济本身就没有多大的实质内容。监管机关和央行的角色事实上都处于一种不断被矮化境况。正如摩根士丹利董事总经理兼首席经济师史蒂芬·罗奇指出中国不是一个传统宏观分析及有效稳定政策所讲求的发展成熟的宏观经济体。中国的政治经济结构比任何体系都更表现为“反宏观”。如果宏观政策调控上出手过重,投资行业面临崩溃的风险便很大。

可以讲,因与果都在我们手中,我们看到,建设社会主义政治文明的理念已经被写进了党的十六大文件,“转变政府职能”责任政府公共财政、“科学发展观”、和谐社会等等的执政思想也已经开始践行,我们相信这些努力定能加快中国机制和体制改革的进程,化解系一列深层次的社会矛盾和危机,为转型中的中国辟开一条坦途,“为万世开太平”。
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